Global Education Monitoring Report

Recomendaciones

2021/2 Informe GEM

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Image credit: Jonathan Hyams/Save the Children

Lejos de una simple dicotomía entre lo público y lo privado, existe una variedad de tipos de escuelas no estatales. Además, el papel de los actores no estatales no se limita a la escolarización, sino que abarca muchas otras intervenciones en distintos niveles educativos y a través de múltiples canales de influencia. La cuestión para los responsables políticos no es solo si la participación no estatal en la educación cumple con las normas de calidad acordadas, sino también cómo los actores no estatales apoyan o dificultan los esfuerzos para garantizar la equidad y la inclusión en la educación.

Dos direcciones estratégicas, relacionadas con la financiación y la provisión, destacan en relación con la tarea de los gobiernos de proteger y cumplir el derecho a la educación. En primer lugar, los gobiernos se comprometieron en 2015 a que todos los niños, niñas y jóvenes tuvieran acceso gratuito y financiado con fondos públicos a un año de preescolar y a 12 años de educación primaria y secundaria. Sin embargo, dado que 1 de cada 3 países dedica a la educación menos del 4% del PIB y el 15% del gasto público total, muchos no acompañan este compromiso con la financiación necesaria. En segundo lugar, los gobiernos tienen que decidir qué papel van a desempeñar en la prestación y gestión de la educación. Sus perspectivas con respecto a la elección de escuela y a los actores no estatales son muy variadas.

Diversos actores no estatales se han hecho más visibles en muchos aspectos de la educación. Las empresas deciden si la educación es una actividad lucrativa y cómo comercializar sus bienes y servicios, pero también ante quién deben responder: ¿sólo los accionistas o también otros? Las ONG y las organizaciones de la sociedad civil eligen las prioridades y deciden cómo abordarlas: ¿deben suplir las carencias o defender que lo haga el estado? Las fundaciones también establecen prioridades y eligen cómo influir en la sociedad y en qué medida colaborar con los sistemas educativos. El personal docente y sus organizaciones toman decisiones que pueden fortalecer o erosionar la confianza en los sistemas educativos públicos.

La consigna del informe —¿Quién elige? ¿Quién pierde?— es una invitación a los encargados de la formulación de políticas para que se cuestionen las relaciones con los actores no estatales respecto a ciertas disyuntivas fundamentales: entre la libertad de elección y la equidad; entre el fomento de la iniciativa (es decir, la mejora de la calidad en cualquier parte del sistema) y el establecimiento de normas (es decir, la mejora de la calidad para todo el alumnado); entre grupos de población de diferentes medios y necesidades; entre sus compromisos inmediatos (es decir, 12 años de educación gratuita en el marco del ODS 4) y los que deben realizarse progresivamente (por ejemplo, la educación posterior a la secundaria); y entre la educación y otros sectores sociales.

Teniendo en cuenta estas reflexiones, se han formulado las siguientes recomendaciones para ayudar a #RespetarLasReglas con el fin de garantizar que la equidad en la educación se protege mediante la financiación, la calidad, la gobernanza, la innovación y la formulación de políticas. El objetivo es aprovechar las contribuciones que pueden hacer los actores no estatales para impartir una educación de calidad sin sacrificar la igualdad. La movilización de este potencial también podría desafiar a los gobiernos a abordar de forma decidida la baja calidad y la desigualdad en la oferta pública. Las recomendaciones se dirigen principalmente a los gobiernos, que deben dar respuestas claras a cinco cuestiones fundamentales desde la perspectiva de la equidad y la inclusión. Sin embargo, también están pensadas para ser utilizadas como una herramienta de promoción por todos los actores de la educación comprometidos a apoyar el progreso hacia el ODS 4. Así pues, las recomendaciones hacen un llamamiento a todos los actores, estatales y no estatales, para que se atengan a #RespetarLasReglas.

1. ¿La financiación de la educación favorece a una parte del alumnado y excluye a otra?

Cumplir el compromiso de garantizar la gratuidad de 1 año de preescolar y 12 años de primaria y secundaria —la financiación pública no es necesariamente equivalente a la prestación pública, siempre que se garantice la equidad—

Los gobiernos deben hacer que la educación de buena calidad sea gratuita en el punto de acceso. Deben garantizar que las familias no paguen por los bienes y servicios educativos que sus países se han comprometido a poner a disposición de forma gratuita.

Los gobiernos tienen que controlar los gastos directos en educación, utilizando las encuestas de ingresos y gastos de los hogares. A menudo hacen caso omiso de los gastos menos documentados que aumentan la desigualdad.

Todos los proveedores, estatales y no estatales, deben ofrecer las mismas condiciones al estudiantado. El compromiso de que la educación se financie con fondos públicos no significa que toda la educación deba ser pública. No obstante, todas las instituciones educativas deben ser tratadas como parte de un sistema único con unas normas, apoyo financiero y mecanismos de supervisión comunes.

Cualquier intento de diversificar la oferta debe diseñarse de forma que garantice la equidad. La subcontratación de la gestión de las escuelas públicas, la subvención de los costos de funcionamiento de las escuelas privadas o la financiación de los hogares para que tengan la opción de elegir escuela pueden acabar beneficiando fácilmente al alumnado que tiene una buena posición económica.

Las escuelas no deben seleccionar al alumnado. Los países están comprometidos con la no discriminación en la educación, un principio que debe reflejarse en las políticas de admisión escolar. Además, el derecho de las familias y el alumnado a elegir escuela no debe agravar la desigualdad.

Los proveedores no estatales financiados por el Estado no deben cobrar ninguna tasas de matriculación. Aunque todos los países deberían aspirar a garantizar la gratuidad de la enseñanza preescolar, primaria y secundaria, muchos están lejos de este ideal. Incluso los centros privados dependientes del Estado cobran una tarifa.

La obtención de beneficios es incompatible con el compromiso de garantizar la gratuidad de la enseñanza preescolar, primaria y secundaria. Regular o prohibir la obtención de beneficios puede servir para hacer frente a las políticas de elección de escuela que exacerban la desigualdad.

2. ¿Recibe todo el alumnado la educación de calidad a la que tiene derecho, o una parte se ve desfavorecida?

Establecer normas de calidad que se apliquen a todos los centros educativos estatales y no estatales

Los gobiernos deben establecer normas de calidad que se apliquen a todas las instituciones educativas. Las normas de calidad, que abarcan no solo los insumos sino también los resultados, protegen a quienes tienen más que perder. También deben abarcar la seguridad y la inclusión, así como la situación de las escuelas, y ayudarlas a mejorar. Sus logros deben ser evaluados para cada escuela, estatal o no, y ser comunicados públicamente.

Los cuerpos docentes deben ser valorados como profesionales en todas las escuelas. Las cualificaciones del personal docente y las oportunidades de desarrollo profesional no deben variar según el proveedor. La segmentación del mercado laboral de la docencia y la gran desigualdad en la remuneración y las condiciones de trabajo son signos claros de un sistema educativo que no funciona. Los gobiernos deben abordar gradualmente todas las causas profundas de estos desequilibrios.

Deben existir mecanismos de aseguramiento de la calidad para controlar y hacer cumplir las normas. La supervisión gubernamental a través de inspecciones escolares, evaluaciones y valoraciones del aprendizaje debe ser común, independientemente del proveedor. Estos mecanismos deben tener en cuenta la capacidad de ejecución del Estado.

Los países necesitan procesos de aseguramiento de la calidad más sólidos en la enseñanza técnica, profesional y terciaria. Cuando los gobiernos subvencionan a particulares o contratan a empresas para promover la formación, deben proteger a los más desfavorecidos, que son vulnerables al fraude. Las universidades con fines de lucro han sido objeto de escrutinio por ofrecer una educación en el extremo inferior del espectro de calidad y por incurrir en malas prácticas.

Los gobiernos tienen que evitar que las clases particulares complementarias tenga un impacto negativo en la calidad y la equidad del sistema. Las respuestas políticas varían desde la exigencia de un permiso de enseñanza para los profesores particulares hasta un registro en línea para mejorar su supervisión. Las prohibiciones también son una opción, pero pueden dar lugar a mercados informales. La prioridad debe ser abordar las causas de fondo, como la baja remuneración del personal docente y los exámenes finales de alta exigencia.

3. ¿Es la normativa eficaz y viable o tiene consecuencias no deseadas que perjudican al alumnado desfavorecido?

Establecer procesos comunes de supervisión y apoyo que se apliquen a todas las instituciones educativas estatales y no estatales

Los gobiernos deben tener una visión y un marco claros de cómo quieren involucrar a los actores no estatales y comunicar esta visión mediante normas. Las regulaciones no deben centrarse en detalles administrativos ni en estándares de insumos poco realistas, sino en los procesos y los resultados de la educación; deben, a su vez, revisarse y ajustarse periódicamente de forma transparente y participativa, invitando a las escuelas estatales y no estatales a realizar aportaciones.

Los proveedores de educación deben ser regulados siempre como entidades educativas por las autoridades educativas, y nunca como meras entidades comerciales por quienes regulan el mercado. Algunos proveedores están regulados como empresas de atención y educación de la primera infancia, de enseñanza privada complementaria y de formación profesional. Asimismo, otros proveedores son supervisados por los ministerios de protección social o por las autoridades religiosas.

La normativa ha de ser sencilla, transparente y eficaz. La paradoja es que la capacidad normativa es menor allí donde la necesidad y el potencial de corrupción son mayores. Cuando no hay capacidad para controlar y hacer cumplir normas poco prácticas, la normativa se vuelve irrelevante y contraproducente.

Los gobiernos deben ser honestos sobre las causas del fenómeno que quieren regular. Los procesos de seguimiento y apoyo deben ser comunes, y mostrar que los gobiernos se preocupan por la educación de todos los niños y niñas, independientemente del tipo de escuela al que asistan. Los gobiernos también tienen que establecer una relación de confianza con los proveedores no estatales, e incentivarlos de manera adecuada para que dirijan sus escuelas con eficacia.

4. ¿Las buenas ideas en materia de educación se apoyan o se reprimen?

Facilitar la difusión de la innovación a través del sistema educativo en favor el bien común

Los encargados de la formulación de políticas deben ser capaces de identificar la innovación y ofrecer el tiempo y espacio necesarios para desarrollar las buenas ideas. Nadie tiene el monopolio de las buenas ideas. La educación es una labor social y un sistema complejo. El reto para los encargados de la formulación de políticas es fomentar la innovación, especialmente cuando el público en general suele preferir el conformismo a la experimentación.

El gobierno debe trabajar en colaboración con todos los actores para construir un sistema educativo que funcione para todas las personas, dando prioridad a un enfoque consultivo. Para promover la innovación hay que crear una cultura de confianza. La creación de unas condiciones favorables y la oferta de plataformas para que los múltiples actores interactúen y cooperen pueden ayudar a que el sistema educativo público se beneficie de diferentes puntos de vista y fuentes de conocimientos especializados para seguir siendo pertinente.

Para empezar, los gobiernos han de fomentar la innovación en el sistema educativo público. Necesitan transmitir el mensaje de que están comprometidos con la excelencia. Deben supervisar el aprendizaje y sus factores determinantes, evaluar dónde se están llevando a cabo buenas prácticas, proporcionar recursos que permitan a los profesionales intercambiar experiencias, poner a prueba las buenas ideas y ampliarlas.

Los gobiernos también deben intentar aprender de los actores no estatales. Los enfoques autónomos, contextualizados y flexibles de la enseñanza y el aprendizaje del alumnado marginado pueden generar nuevos conocimientos, de los que los gobiernos deberían beneficiarse, al tiempo que reconocen que la escasa capacidad les impide supervisar y evaluar adecuadamente las escuelas estatales, por no hablar de las no estatales.

El papel del gobierno es crear el entorno adecuado para generar innovación. La educación no debe verse como un mercado en el que los “productores” de educación compiten con otros proveedores. Por el contrario, las nuevas ideas han de compartirse, probarse y, si demuestran ser eficaces, adoptarse; el Estado ha de contribuir a su difusión a través del sistema educativo y los actores no estatales han de ofrecerlas en aras del bien común y no por motivos económicos.

5. ¿Se dan a todas las voces las mismas oportunidades para dar forma al debate público en materia de educación?

Mantener la transparencia y la integridad del proceso de formulación de políticas de educación pública para bloquear los intereses creados

Los encargados de la formulación de políticas deben tener en cuenta las opiniones y perspectivas de todas las partes interesadas. Con todo, al igual que los encargados de la formulación de políticas deben estar abiertos a múltiples opiniones, también es esencial que la comunicación con los funcionarios públicos sobre la legislación, la política y la regulación de la educación sea transparente. Algunos actores pueden estar trabajando para aumentar su porcentaje de participación en el mercado o su poder político en lugar de hacerlo por el bien público.

Los gobiernos han de supervisar las actividades de cabildeo ejercidas en favor de intereses privados, y protegerse de ellas, con el fin de evitar que influyan indebidamente en las políticas públicas. Para mantener la confianza en los procesos de las políticas públicas, pueden aplicarse una serie de medidas destinadas a promover la transparencia, en función de la capacidad, incluidas las leyes sobre la libertad de información que promueven la divulgación de las donaciones a los partidos políticos y las reuniones con altos funcionarios del gobierno, y las normas para evitar que los funcionarios del gobierno dejen el cargo para ocupar puestos de los que podrían obtener beneficios privados, e impedir que los miembros de grupos de presión y sus patrocinadores ocupen cargos públicos. Estas recomendaciones se aplican también a las organizaciones internacionales, incluida la UNESCO, todas las cuales necesitan una política clara colaboración con los actores no estatales que dé prioridad a la equidad y la inclusión.