Global Education Monitoring Report

教育领域的非国家行为体

2021/2022年全球教育监测报告

下载报告

Credit: Joris Vens/Super Formosa Photography

介紹

章節 1

政府并不总是领导教育工作。历史上,教育是由宗教、家庭和行会自发和非正式地组织起来的。从18世纪末开始,各国看到了通过受过教育的劳动力发展经济的机会,以及通过公立学校培养和增强民族认同感的机会。于是,政府准备承担提供这种公益物品的高昂成本,因为这对社会和经济有更广泛的好处。对于20世纪新独立的国家来说,建立公共教育系统是摆脱殖民主义的标志。公共教育的目标无一例外地是促进崇高的理想或支配性的意识形态。新的结构取代并吸收了传统的教育结构。

然而教育也是一种私人物品。接受更多的教育可以改善个人机会,也可能会将其他人排除在这些机会之外。那些设法爬上教育阶梯的人更有能力实现更高的生活水平和更高的回报。由于教育系统无法让人人都能身居高位,家庭会尽其所能,确保他们的后代能够跻身社会上层。这种竞争产生了需求,反过来又导致了教育产品和服务的供应。根据国情和民族性格,在直接提供让人赢得优势的教育服务的过程中,就可能形成市场。

对公共教育的支持力度很大

教育选择决定孩子的人生。父母不仅要对财务成本和收益进行简单的计算,还要考虑多种相互关联的因素。关于教什么、怎么教、由谁教和在哪里教的选择,反映了父母和其他教育利益攸关者相互竞争的世界观和愿望。这些选择涉及两个主要维度:资源的控制和分配,以及改变社会的价值观和信念。教育选择具有高度的政治性,并或明或暗地反映在政治议程中。除了个人意识形态和环境因素外,各国对社会挑战以及政府、人民和学校应如何相互联系的理解也各不相同。这些理解影响着人们对政府应该推行什么政策以及谁应该从中受益的态度。

关于支持公共教育的研究绝大部分来自高收入国家。最近在丹麦、法国、德国、爱尔兰、意大利、西班牙、瑞典和英国进行的一项态度调查显示,当受访者被要求在八个潜在的额外支出领域中优先选择一个时,教育是28%的受访者的首选,医疗保健位居第二,是22%受访者的选择。虽然77%的受访者支持择校,但超过60%的受访者反对私立学校在国家教育系统中发挥重要作用。

本报告委托对2016年国际社会调查项目(ISSP)关于政府作用的特别模块数据进行分析,利用35个国家的样本(包括10个中等收入国家)研究了公共教育支持问题。总体而言,89%的成年受访者表示,提供学校教育的主要责任在于政府,6%的人表示是家庭,5%的人表示是其他机构(私营公司和营利组织;非营利组织、慈善机构和合作社;以及宗教组织)。但是,印度(46%)、菲律宾(63%)和智利(76%)的受访者对公共教育的支持率最低,这反映了他们受到民办教育的极大影响([1] 1)。

图1:在所研究的大多数国家,超过80%的人支持公共教育

2016年表示提供学校教育的主要责任在于政府的成年人的百分比

[1]本报告关于教育领域非国家行为体的区域版将专门讨论南亚。

关于教育领域的国家和非国家行为体的谬论盛行

在本报告中,对关于教育领域的国家和非国家行为体的十个反复出现的谬论提出了质疑。

各种不同的论点推动了支持或反对民办教育的辩论

教育领域非国家行为体的支持者和反对者就国家和非国家行为体在促进教育效率、公平和包容以及创新方面的能力和合法性,争论不休。这些问题是通过人们是否认为教育是一种可以通过市场采购的商品或服务,以及人们是否应该能够选择教育的角度来看待的。

非国家行为体在教育方面是否更具成本效益?民办教育活动的支持者认为,这是必然的结果,因为国家无法满足对教育的全部需求。不管非国家行为体的动机是慈善、信仰和思想,还是利润,如果教育产品和服务的供应是对需求的回应,那么形成市场是可能的——如果不是常规市场,那么至少是计划市场。通过市场,就可以追求成本效益目标。

民办教育活动的反对者认为,如果存在具有成本效益的做法,就应该在整个教育系统中推广,并由所有学校实行,无论是公立学校还是非公立学校。如果可以证明一个国家的教师工资过高,那么这应该是公共政策要解决的问题,而不是改变教育供应模式的理由。非国家行为体可以通过雇用年轻或不合格的教师来提高成本效益,虽然这不是一个可持续的解决方案。在公立和非公立学校之间进行可靠的成本比较,这是比较困难的一件事情。公立学校往往为更弱势的人群服务,这些人群的教育成本更高。

非国家行为体是否在教育中实现了公平和包容?民办教育的支持者认为,民办教育机构有助于实现受教育权。在许多情况下,非国家行为体填补了教育供应方面的真正空白,往往是为被公共系统忽视的弱势群体提供教育。政府往往不愿意在非正规住区建立学校,例如在巴基斯坦。非国家行为体也在危机和紧急情况下做出宝贵贡献,例如2015年尼泊尔灾难性地震后的情况。在萨尔瓦多,在受暴力和帮派影响的城市地区,非公立学校的入学率是全国平均水平的两倍。

反对非公立学校的人指出了择校带来的问题。如果父母可以选择他们想要的学校,而又没有指导性的规定,那么最富有的人最有可能负担得起最好的学校,通常是非公立学校,这加剧了不平等、社会分层和隔离。父母在做决定时需要掌握充分的信息,但是缺乏关于学校特点的信息,或者即使有,也是不平等的,更弱势的群体获得信息的机会更少。此外,还有一些难以接触到的人群,教育供应者可能不愿意向他们提供服务。

有些人认为政府不应该在提供教育方面发挥主要作用,他们质疑政府决定教育内容的权力,或者质疑政府提供达到理想标准的教育的能力。由于担心当地的公立学校威胁到他们希望在其中抚养孩子的文化、民族、语言或宗教社区的价值观,父母可能提出理由,证明他们需要单独的民办教育。但各国政府可能会辩称,这与它们确保公平和包容性教育的承诺相冲突,并干扰了它们运用统一标准,毫无例外地为所有儿童提供同等质量教育的能力。

非国家行为体是否会给教育带来更多的创新?非国家行为体参与教育的支持者声称,这有助于增强创新。许多改变了对教育学理解的观点出现在公共教育系统的边缘,甚至是系统之外。公共教育系统已经发展成为庞大的中央集权官僚机构,可能会忽视它们所服务的人群。对公共教育系统常见的一种批评是,它们削弱了主动性,强迫实行标准化,并打击了学生和教师的积极性。

对于公共教育系统来说,实现创新是一项复杂的任务。需要对改革进行试点,并测试其可推广性。可能包括官僚主义障碍、组织能力差距、教师和父母缺乏动力、财政手段有限以及政治干预和反对等挑战。然而,公共教育系统并不否定创新。一些非国家行为体正在检验某些创新在公共教育中是否奏效。

关于创新的辩论往往由于关键概念被以相互矛盾的方式提及而变得模糊不清。那些反对所谓的公共教育系统的僵化、千篇一律和缺乏差异性等缺点的人诋毁标准化,而那些倡导开设共同核心课程以确保所有学校都达到标准的人则为标准化辩护,他们认为是竞争压力(往往是受私人教育供应者的影响)加速了千篇一律的倾向。归根结底,标准化是否会阻碍创新,取决于标准的定义是什么。像“问责”、“自主”和“选择”这样的术语既被誉为教育的组织原则,也被妖魔化。虽然可以根据其优缺点对这些理念进行研究 ,但它们不一定证明非国家行为体,特别是私营教育机构能够发挥更大的作用。

大约25年前,在美国,当有关基于择校的公共教育新组织形式的不平等影响的证据开始出现时,一项早期研究的作者用两个问题恰当地总结了这些发现:谁能主动选择?谁将错失机会?(Fuller和Elmore,1996)。随着关于世界各地择校的机制、有效性和后果的证据积累得越来越多,《全球教育监测报告》将这些问题摆在了全球受众面前。民办教育活动的四个关键方面——供应、监管、资金和影响——在初等和中等教育中得到了解决,随后对其他教育层次的这些方面进行了更深入的研究,这些教育层次往往不太受关注:幼儿教育、高等教育以及技术、职业和成人教育。

供应

章節 2

非公立学校的入学率一直在增长。全世界私立学校的比例在大约10年内增加了7个百分点,小学教育从2002年的10%增加到2013年的17%,中学教育从2004年的19%增加到2014年的26%,但此后基本保持不变(2)。

图2:南亚地区私立学校的入学率最高

1990-2019年按教育水平分列的私立学校入学率

所有权、管理和融资是界定非国有部门的常用标准。教育供应商与国家的关系,它们的动机和价格可以作为分组的条件。这份报告的分析结果发现,在196个国家中,有124个国家有信仰学校。在196个国家中,有74个国家有非政府组织和社区学校,通常是在紧急情况下。营利性学校是少数,除了在少数情况下,如阿拉伯联合酋长国。在撒哈拉以南非洲和亚洲的低收入和中等收入国家,有一大批价格适中的学校,大多数是独资学校,被称为低收费私立学校。

公立和非公立学校在招生人数和资源方面有所不同。很少有贫困儿童可以选择上私立学校。为了评价教育体验的质量,父母要参考班级规模、教师素质和努力程度、学校的响应能力、纪律和安全、教学语言、宗教、种族和文化等标准。在英国,对18000所英国学校进行分析,将公立学校与私人管理的公立学校进行比较,发现后者中不合格教师的比例更高。公立和私立学校在其他资源方面可能有所不同。在拉丁美洲,私立学校中每个学生的平均电脑数量是公立学校的两倍。

大多数证据表明,就读私立学校的学习优势是有限的。有关31个低收入和中等收入国家的数据显示,在对家庭财富进行调整后,就读私立学校的估计溢价下降了一半到三分之二。此外,虽然民办核心教育可以在短期或中期内填补空白,但却可能导致社会隔离和不平等。在瑞典,30个城市中有29个城市的初中存在严重的隔离现象;在16个城市中,隔离现象似乎主要是由择校造成的。虽然与非公立学校的竞争有望促使公立学校改进,但如果公立学校当局没有财政资源或自主权来应对,仅仅是附近有私立或其他学校,可能不足以激励它们采取行动。

私人辅导几乎是普遍现象。这种现象在东亚和阿拉伯国家的一些国家中普遍存在,也在撒哈拉以南非洲和北欧等原本不常见的地区蔓延开来。对补课的需求与学生需要准备高风险的考试以获得竞争优势关系最密切。但是,补课对学生个人学业表现的影响却好坏参半:一些研究发现,补课对那些成绩最差的学生有积极的影响,而其他研究表明,补课对学生成绩没有系统的积极影响。此外,补课会对学生和教师的行为产生负面影响,从而破坏教育系统的绩效。

教科书政策、采购和分发方面的国家参与也有所不同。在一些国家,出版主要由国有企业和国有控股企业负责;在另一些国家,公共出版和私人出版混合在一起。包括西班牙在内的几个高收入国家,主要将教科书的制作交给商业供应商,政府参与提供指导并批准提案。国际出版商、捐助者和当地利益集团之间的相互作用往往使较贫穷国家在转向当地出版时面临复杂的局面。例如,加蓬的教科书行业由Edicef主导,Edicef是世界上最大的出版商之一——法国阿歇特出版公司的教科书出版部门。

推动内容数字化这一工作是由大型出版公司和技术公司主导的。培生集团是全球教育出版市场的领导者,已经将其口号从“全球最大的教科书和在线教材出版商”改为“全球数字化学习公司”,更加注重在线教育和测评。除了全球性和区域性的教科书出版商外,科技巨头也进军在线教育领域,这一趋势在2019冠状病毒病疫情期间得到了强化。对美国教育技术采购流程体验进行分析后发现,面对推销各种各样产品的、数以千计的教育技术供应商,学区和学校通常应接不暇。

政府正在外包更多的教育支持服务。外包的批评者担心,私有化可能会破坏公共服务和专业精神。澳大利亚的一项分析发现,清洁人员合同的增加导致了承包商的激增,少付款的情况增加,清洁时间减少,职业健康和安全标准降低。

治理和监管

章節 3

对民办学校的治理往往是支离破碎的。善治和有效监管是政府提供高质量的公平教育的关键决定因素。在94个国家,部门计划或战略设想了非国家行为体在提供教育或其他服务方面进行的干预。在一些国家,部委或部门分担责任。支离破碎、缺乏协调、责任重叠或表述不清都会对公平和质量产生负面影响。在83%的国家中,教育部负责管理民办教育机构,而13%的国家有多个教育主管部门。只有39%的国家设立了一个隶属于教育部的国家级私立教育部门、司级单位或机构。在22%的国家中,宗教事务部门而不是教育部负责管理信仰学校——这一比例在北非和西亚为70%。

筹资机制对治理也有影响。非国家行为体以各种形式获得政府的直接或间接财政支持:对学生的援助(在79%的国家),对家长的补贴(19%),对教师工资或其他运营体验的支持(约60%)以及贷款或礼物(19%)。公私合作关系涉及每个行为体之间的不同参与程度,以及不同的政策和监管安排。在对筹资机制研究进行审查后,发现其影响往往是负面的。在98项研究中,至少有三分之二的研究发现,补贴、代金券方案和特许计划对公平的影响是负面的。

法规应有助于提高教育质量和教育公平。几乎所有国家都有法规规定非公立学校准入和运营要求,包括注册和许可。在80%的国家,都有关于空间要求的规定,如地块或建筑尺寸和教室最小空间。在印度的哈里亚纳邦,需要拥有或租赁至少20年的建筑物才能开办学校。另一个邦,即北方邦,使用两个标准来认可学校:每个学生的最小面积(9平方米)和教室面积(180平方米)。法规还涉及水和卫生设施。在有数据的国家中,47%的国家要求非公立学校使用单性别厕所。在74%的国家中,学生/教师的比例是有规定的。大约45%的国家有关于非公立学校入学程序的规定,而67%的国家规定了义务教育中的非公立学校收费。刚超过一半的国家有关于课程的法规。在过去的10年中,有21个国家出台了关于营利的法规,有80个国家出台了关于教师认证的法规。

执行不力和问责不力损害了教育质量和公平。有了法规并不意味着民办教育机构会遵守法规。在一些低收入和中低收入国家,复杂、昂贵或冗长的注册程序使教育机构不敢获得官方认可。截至2021年,尼日利亚拉各斯州政府只批准了约2万所私立学校中的四分之一。至少有27个国家的统计数据承认未注册的学校。乌干达将非公立学校分为有执照的、注册的和未注册的:14%的小学和13%的中学没有注册。缺乏监督可能导致出现非正式的学生选拔措施。在哥伦比亚首都波哥大,为弱势学生服务的特许学校计划,有一项基于不歧视和就近入学政策;实际上,学校是根据学习成绩来选拔学生的,尽管这种选拔是非正式的。

质量保证流程和标准各不相同。几乎每个国家都通过学校检查来执行非公立学校的标准。在81%的国家,这项义务涉及所有类型的非公立学校;在6%的国家,只涉及政府资助的学校。此外,81%的国家制定了法规,要求非公立学校参与大规模测评。在其中半数以上的国家,这项义务涵盖所有类型的非公立学校,而在其中12%的国家,只涉及政府资助的学校。

有效的问责机制、制裁和补救机制也可以促进合规。政府应要求教育机构负责遵守质量、投入、安全和包容性标准。如果非公立学校不遵守规定,几乎所有国家都会实施制裁、关闭学校或吊销执照。大约54%的国家也规定了这种关闭学校的持续时间。约有90个国家制定了教师和学校工作人员的道德或行为准则,这些准则通常涵盖民办教育机构。

私人辅导很少受到监管。私人辅导在48%的国家不受监管。只有53个国家在教育立法中对私人辅导进行规范,而19个国家仅在商业法中对其进行规范。在31%的国家中,法规规定了私人辅导者所需的资质;10个国家明确禁止教师从事私人辅导。在中国,2021年通过的一项法律禁止教授义务教育课程的公司盈利,也禁止其筹集资金,从而阻止了新执照的发放。公司需要成为非营利性公司,才能继续运营。中国政府已经成立了一个部门,专门负责管理和监督私人辅导公司。

资金

章節 4

各国政府对是否以及如何资助民办教育机构采取了不同的决策。在加拿大,政府承担了30%的私立学校支出,却承担了94%的公立学校支出。在荷兰,不管是哪种类型的学校,都能得到一揽子拨款,用于支付教职员工和运营费用,并为来自弱势社会经济背景和有特殊教育需求的学生提供额外资金。自2000年以来,包括智利、匈牙利、瑞典和英国在内的几个国家的依赖性私立学校入学率有所提高,这些学校至少有50%的资金来自政府。

政府只资助一些非公立学校的支出。在孟加拉国,16000多所非公立中学和7600所宗教学校共招收了96%的学生,这些学校每月都收到用于支付教师工资的款项。但是海地85%的小学都是非公立的,政府不承担工资费用。在印度,仅有6%的中小学在2019/2020年度获得教师工资补助。在印度尼西亚,宗教学校和伊斯兰寄宿学校(称为Pesantren)占私立学校总数的35%,被排除在一些资助机制之外。

一些政府支持非公立学校招收弱势学生。在印度,2009年的《受教育权法》要求私立学校为来自低收入家庭的儿童提供25%的一年级学位;作为交换,政府报销了他们的学费。相比之下,科特迪瓦在2010/2011年至2017/2018年期间,受资助中学的学生人数翻了两番,但该国并没有以公平入学为目标。

家庭面临着巨大的负担和艰难的选择。作为GDP的一部分,家庭教育支出在高收入国家占0.3%,在中低收入国家占1%。在萨尔瓦多,家庭教育支出占GDP的1.2%,在摩洛哥占1.5%,在印度占1.8%,在加纳占2.5%。在阿根廷、哥斯达黎加、菲律宾和赞比亚,最贫穷的20%的家庭几乎没有任何教育支出,而最富有的20%家庭的教育支出占GDP的0.5%至1.7%。

公共教育往往不是免费的。在低收入和中等收入国家,大约三分之一的家庭教育支出来自有孩子在公立学校就读的家庭。在危地马拉和巴基斯坦,有子女在私立学校就读的家庭教育支出约占总教育支出的80%;在中国和肯尼亚,有子女在公立学校就读的家庭教育支出约占总教育支出的60%。在坦桑尼亚联合共和国的农村地区,超过四分之三的家庭认为小学捐款是强制性的,并指出,如果延迟捐款,孩子可能会受到惩罚。在澳大利亚,家长的捐款加剧了学校之间的不平等。

私人辅导费用是许多家庭的一项主要开销。在中国,2017年,家庭将其总教育支出的约三分之一用于校外费用,从农村家庭的17%到城市家庭的42%不等。在埃及,在接受普通中等教育的学生中,来自最富有的五分之一家庭的学生在私人辅导上的花费占人均支出的51%,而在最贫穷的家庭,这一比例为29%。在缅甸,私人辅导占家庭教育总支出的42%。

私人教育机构依靠的是家庭自付费用。在51个中上收入和高收入教育系统中,有28个系统的大多数私立中学至少有80%的收入来自收费。在低收入和较低收入国家,贫穷的父母采用各种策略来应付私立学校的开支。从全球来看,每六个家庭中就有一个家庭存钱支付学费,而大约8%的家庭还需要借钱支付学费。在海地、肯尼亚、菲律宾和乌干达,30%或更多的家庭借钱支付学费。

私立学校的经费受到2019冠状病毒病的严重影响。这场疫情影响了私立学校,尤其是那些依赖学费的学校。尼日利亚推出了一项刺激计划,用低息贷款支付私立学校教师的工资。在加纳,私立学校得到了支持,作为中小型企业总体纾困方案的一部分。越南扩大了现金转移方案,将私立学校教师包括在内。在巴拿马,35%至40%的家长无法支付每月的分期付款。在厄瓜多尔,公立学校的入学率上升了6.5%,即有12万名学生从私立学校转入公立学校。

使用援助资金资助私立教育的问题引起了争论。在近12亿美元的教育投资组合中,国际金融公司向连锁私立学校分配了15%的资金,但在民间社会组织的压力下,2019年冻结了对收费私立学校的投资。全球教育伙伴关系制定了一项私营部门战略,但在谈判期间遭到反对,导致一项条款禁止使用其资金支持营利性核心教育服务。

捐助者正在尝试利用公私伙伴关系。在埃及、菲律宾和南非,现金短缺的政府筹集了私人资本来改善和扩大公共教育基础设施。一些捐助者考虑利用其资金作为催化剂,通过这种伙伴关系筹集资金。但有人担心,能够设计、实施和监管伙伴关系的政府如果利用公共采购来实现其目标,可能会更好。

慈善和企业活动对教育的财政贡献很小。尽管人们认为慈善基金会在教育方面的支出正在增长,但相对而言,仍然微不足道。对经济合作与发展组织(OECD)发起的“致力于发展的基金会网络”倡议中143个基金会的慈善捐赠进行系统分析后估算,在2013年至2015年的三年期间,教育获得了21亿美元的慈善捐赠。这相当于所有慈善捐赠的9%。

影响力

章節 5

有关效率、创新和公平的争论是关于非国家行为体在教育中的作用的辩论的核心。辩论往往激烈,彼此不信任,因为两种截然不同的世界观发生了冲突。各种行为体团体试图影响公众舆论和教育政策,支持或反对非国家行为体发挥更大作用。它们的工具是宣传和游说网络、研究和资金,这往往涉及销售商品和服务。在这种政治理念和经济利益的竞争中,行为体利用合法和非法手段来使自己的观点占上风,其中的挑战在于如何保持公共教育政策过程的透明度和完整性,并将既得利益者拒之门外。

大多数行为体团体对民办教育机构并不持统一立场。民间社会组织往往持批评态度,对教育的私有化和商品化表示关切,认为教育必须保持在民主控制之下。然而,即使在以权利为基础的运动中,如全球教育运动,其成员也持有受其国家现实影响的更微妙的观点。在为本报告进行的成员调查中,43%的人对营利性教育表示否定,但有12%的人表示支持;在对公私合作关系的看法中,这两个比例分别为41%和20%,其余人的看法不一。

全球倡导网络将私有化和商业化视为对受教育权的威胁。关于国家提供公共教育和规范私人参办教育的人权义务的《阿比让原则》表达了这种观点。2018年,10名肯尼亚公民向国际金融公司(IFC)的独立问责机制——合规顾问监察员投诉,指控Bridge International Academies(一家营利性连锁学校)违反了课程、健康和安全以及劳工标准。2020年,国际金融公司冻结了对连锁学校的投资,而世界银行的独立评估小组启动了对私立学校投资的评估。

许多国际组织给予民办教育机构的无节制支持和资源影响了议程。在世界银行影响政策制定的途径中,有一个关于私营部门参与的模块,被认为是“改善教育成果的系统方法”中促进学习的13个最重要的政策领域之一。它已建议在10个国家中的9个国家扩大民办教育。儿基会主办的教育成果基金吸引了有影响力的投资者参与基于成果的融资项目,而这些项目在教育领域并没有良好的往绩。Ark公司是受益于国际支持的组织之一,该公司过去在英国经营公立学校,现已发展到在包括利比里亚和南非在内的多个国家就公私合营提供咨询并帮助实施公私合营。

对于非国家行为体应该在教育领域发挥什么作用,基金会的立场有所不同。企业和慈善基金会的动机各不相同,因此很难将它们归类为同一组。通常,基金会因试图影响特定方向的政策而受到批评。经过多次磋商,慈善机构莱曼基金会帮助巴西推出了国家学习标准。

教师工会一直站在支持公共教育的宣传工作的最前沿。工会有力地揭露了通过毫无根据的商业化和公共服务外包来破坏公共教育的企图。教师工会联合会“教育国际”一直在质疑:在拉丁美洲,例如在哥斯达黎加和多米尼加共和国,广泛使用公私合营的做法是否有损于为同样目的服务的公共机构。但在某些场合,工会采用的策略受到批评,被视为破坏了加强公共教育的努力。

企业从人力资本的角度来阐述他们对教育改革的主张。像世界各地强大的经济游说团体一样,日本经济团体联合会发布了呼吁现代化和培养21世纪技能的教育政策建议。一些人批评说,这些建议与雇主的招聘和培训做法形成鲜明对比。全球商业教育联盟呼吁其成员利用专业知识、领导力和资源,使教育在政治上得到重视。批评者反驳说,对公共教育的最好支持是真正参与反对避税和逃税的运动。人们还对教育技术公司在新冠肺炎危机和转向远程学习期间如何加大营销力度表示关切,这些公司利用营销技术以不符合公共利益的方式销售政府产品。

幼儿保育和教育

章節 6

非国家行为体主导着3岁以下儿童的护理和教育服务。2018年,在33个高收入国家,私立学校学生占总入学人数的57%。在澳大利亚、爱尔兰、荷兰、新西兰和英国,幼儿保育和教育主要由营利性的私营部门负责。在德国,2017年73%的入学者进入私立学校,但只有3%的教育机构是营利性的。在33个中等收入国家的3岁以下儿童入学人数中,非国家行为体入学人数占46%,从俄罗斯联邦的接近零到土耳其的100%不等。只有包括萨尔瓦多在内的少数几个国家转向由国家提供更多服务。包括哥伦比亚、危地马拉和秘鲁在内的拉丁美洲国家已经接受了小规模、基于社区的儿童保育方案。以雇主为导向的教育供应,在较富裕的国家比较常见,而在较贫穷的国家才逐渐出现。一个关键的挑战是,在低收入和中等收入国家,正规部门就业仅占总就业的30%。

非国家行为体在学前教育中比在基础教育中更为引人注目。2000年至2019年期间,私立学校在学前教育总入学人数中的比例从28.5%增加到37%,在东亚和东南亚达到55%。在中国,根据“两条腿走路”的政策,私立学校的比例从31%增加到57%。在越南,私立学校的入学人数比例从2003年的60%下降到2014年的12%。所占比例从包括乌克兰在内的东欧国家的不到1%,到加勒比地区(如安提瓜和巴布达)和太平洋地区的95%以上,那里的教育供应往往要么以社区为基础(如瓦努阿图),要么与宗教任务相联系(如萨摩亚)。以阿尔及利亚和埃及为首的北非和西亚,私立学校入学人数在学前教育入学人数中所占比例下降最多,从2000年的53%下降到2019年的36%。相比之下,在2000年至2018年期间,私立学校的比例在以色列从5%增加到36%,在科威特从26%增加到45%。

对于最贫困的人来说,非公立学前教育的费用可能高不可攀。家庭调查显示,在七个撒哈拉以南的非洲国家中,有六个国家的行政数据低估了非公立学校入学人数的比例,平均低估了20个百分点。民办教育服务主要是满足城市地区的需求,这种服务在城市地区往往更容易获得,而且针对的是较富裕家庭,因为他们有能力负担这些服务。在加纳,就私人学前教育占家庭年消费的比例而言,最富有的人占6%,最贫穷的人占17%;埃塞俄比亚的相应比例是4%和21%。

民办教育对治理和监管提出了挑战。非国家行为体的多重性使治理变得复杂。柬埔寨针对社区学前教育制定了单独的法规和法令。在斯里兰卡,缺乏多部门监管框架意味着几个部委(教育、卫生、妇女和儿童事务)和省议会的工作范围存在重叠。在尼日利亚的拉各斯,国家教育部检查收费高的私立学前教育机构的概率为68%,而收费低的机构被检查的概率仅为48%。在肯尼亚首都内罗毕,社区学校比宗教、慈善或营利性学校更经常受到检查。

民办教育机构的质量差异很大。在许多低收入和中等收入国家,与公共部门的同行相比,私营教育工作者往往准备不足,专业发展机会较少。有75%的公立幼儿园教师参加加纳教育署的培训计划,但只有8%的私立幼儿园教师参加,因为加纳没有针对私立教师设置最低要求。在非公立学前教育机构使用英语作为教学语言(如巴西),是适合儿童发展的课程和大众对质量的看法之间存在矛盾的一个例子。

很少有低收入和中等收入国家拥有超越行政要求的质量保证程序。在牙买加,主要由民办学校提供教育,教育部要求配备合格的检查员;其他工作人员根据12项国家标准每月到现场监测一次,这些标准包括儿童、教师、父母、照顾者和社区成员之间的互动和关系。菲律宾通过政府批准的《菲律宾儿童早期发展检查表》来监测国家标准和能力。

非国家行为体为幼儿保育和教育进行创新和宣传。历史上,坚定的教育工作者在正规的公共教育系统之外或边缘工作,追求他们以儿童为中心的学习愿景。学术研究人员已提请注意幼儿教育方案的长期有效性,鼓励公共当局推广此类方案。非国家行为体倡导保护被排斥的儿童,在智利与监狱中的母亲合作,在菲律宾与贫穷的工薪阶层父母合作,在罗马尼亚与救助机构中的儿童合作。伯纳德·范·里尔基金会、阿迦汗基金会和开放社会基金会等组织已经动员了有关幼儿保育和教育的支持和宣传。

高等教育

章節 7

几乎所有国家都结合国家和非国家行为体来确保提供高等教育。全球约有33%接受高等教育的学生就读于私立院校,其中中亚和南亚以及拉丁美洲和加勒比地区的比例最高。民办教育的增长是对各种需求的回应。以宗教或文化为导向的教育机构与历史和传统有关,满足了对“不同”教育的需求。精英学校的出现是为了满足对“更好”教育的需求,通常是更富裕的人群的需求。最后,规模较小的非教派学校数量最近出现激增,以应对“更多”高等教育的需求,特别是在公共预算紧张的情况下。

民办学校会对教育系统质量产生影响。规模较小的收费学校往往只提供几个专业领域,大多以职业为导向。在印度,大约40%的私立大学只提供一个专业领域,一般是教育。民办学校的学术人员不太可能是全职的——在塞内加尔不到20%——他们往往是来自公立学校的兼职教授。在马来西亚,在较小和较新的民办学校中,兼职的工作人员可以达到80%。盈利导向造成了额外的质量挑战,这些挑战与市场集中度和优先考虑回报而不是学术改进有关。

民办教育引发了公平问题。在中等偏上收入国家,非国家行为体在总入学人数中所占的比例越大,就学的不平等程度也就越大。在乌拉圭,民办学校中超过75%的学生来自最富裕的五分之一人口,而在公立学校中,这一比例不到40%。尽管如此,民办学校仍可以帮助为面临被排斥风险的群体提供教育机会。在沙特阿拉伯,民办学校通过提供仅限女性参加的课程扩大了妇女的入学机会,而在马来西亚,民办学校为因民族配额而禁止进入公立学校的华裔和印度裔提供了教育机会。然而,这种单独的教育供应可能对社会凝聚力构成风险。

监管框架往往反映政府对非国家行为体的看法。严格的监管与不信任有关,而对非国家行为体更有利的看法可以促进认可、监督,甚至便于它们获得公共资金。在一些国家,营利性学校受到更严格准则的约束——它们可能被完全取缔,如阿根廷和智利,或者面临预算分配的限制,比如在菲律宾,投资回报率上限为10%。总的来说,质量保证机制已经帮助各国关闭了从事欺骗性商业行为或提供低质量服务的学校。2017年,巴基斯坦高等教育委员会发现全国有153家非法运营的学校。但是,往往缺乏认证和监督民办学校所需的资源。

促进公平的法规比行政规则更少见。旨在改善弱势群体接受高等教育机会的配额或特殊录取标准并不总是适用于民办教育机构。真正适用的时候,通常只适用于接受公共资金的学校,如在印度。例外情况包括要求民办学校为一些学生提供助学金或奖学金,如玻利维亚和厄瓜多尔,以及为设置学费上限,如阿塞拜疆和肯尼亚。

民办学校的融资模式对质量和公平有重大影响。大多数民办学校,特别是那些规模较小的非精英学校,在很大程度上依靠收费来获得资金。但在大多数国家,政府也在资助民办学校。在印度尼西亚,一些教职人员作为公务员得到补贴,而在泰国,民办学校可以获得一项特别基金。如果获得公共资金,就可以鼓励民办学校推进研究举措,或在有条件的情况下推动民办学校达到质量或公平标准,进而帮助提高民办学校的教育质量。

家庭承担了更高比例的高等教育资金,增加了对国家和非国家支持的需求。政府可以向民办学校提供有针对性的费用补贴(如在巴西和智利),或者补贴学生贷款计划,在70多个国家,所有接受高等教育的学生都可以获得贷款。非国家行为体通过公司、基金会、非政府组织和慈善机构支付的奖学金,以及通过提供学生贷款或收入分成协议,帮助家庭支付学费。

非国家行为体帮助资助教育机构的方式不只限于收费。常见的机制包括参与市场活动,如提供土地租赁,将产品和服务商业化,以及通过贷款和债券筹集资金。到2020年中期,全球大学的债券发行量已经达到114亿美元,是2019年的两倍多。捐赠者和慈善机构也是学校重要的非收费收入来源,2020年占美国高等院校筹款总额的一半以上。

非国家行为体通过各种渠道影响高等教育。一些机制,如研究伙伴关系、游说、务实的治理改革和宣传,可以帮助提高透明度和加强教育部门。其他机制,如营利性学校向政治家提供大量政治献金(如在巴西和美国),可能会对决策产生不适当的影响,并损害学校自主权。

技术教育、职业教育和成人教育

章節 8

非国家行为体帮助扩大了技术和职业教育的供应规模。在全球范围内,2019年有38.5%接受中学后非高等教育的学生选择了私立学校。在经合组织国家,44%的短期高等职业课程的学生在私立学校就读。与非国家行为体的合作旨在使职业技术教育与培训(TVET)系统更好地响应劳动力市场的需求,并提升其能力和资源,即使在公共职业技术教育与培训系统得到巩固的国家也是如此。在其他情况下,非国家行为体通过传统的采购、自主的培训举措和公私伙伴关系补充了职业教育,这些大多由国家协调。在较贫穷的国家,非国家行为体为弱势群体提供更公平的职业技术教育与培训机会。

雇主从事正式和非正式的学徒制培训。国际劳工组织开展的学校向工作岗位过渡情况调查发现,在33个国家的15至35岁的调查参与者中,只有不到五分之一的人至少做过一次学徒,作为其教育的一部分。低收入国家的参与率低可能与劳动力市场和培训系统的非正规性有关。如果没有充分的监管和认可,与学徒制相关的激励措施就会被削弱。中介组织可以促进与雇主的对话,改善学习并确保合适的匹配,特别是在没有坚实的学徒制传统的国家。

继续技能发展大多由私人雇主提供。虽然正规的职业技术教育与培训主要是针对有可能被自动化的职业,但再学习和提高技能是在传统教育之外进行的。非正规和雇主赞助的培训占主导地位;所提供的培训与公司的规模直接相关。世界银行的STEP技能衡量项目的结果显示,雇主更喜欢在职培训,而不是由正规的公共或私营机构提供的外部课程。

技能发展系统中的参与式治理具有挑战性。职业技术教育与培训系统仍然主要是集中式的。150多个国家的国家资格框架旨在使职业技术教育与培训的管理更具参与性和更符合目的,尽管提高技能的透明度和相关性仍然是公共当局的优先事项。职业技术教育与培训系统的有效性因部分实施的质量保证机制而受到阻碍。私营部门和教育部门之间的互动往往侧重于技能鉴定,而不是课程开发。能够很好地应对经济变化的技能系统是那些依靠三方方法,让社会和经济行为体参与其中的系统。通过部门技能委员会建立了以知识为导向的公私伙伴关系,以增进对劳动力市场需求的了解。

技能发展系统依赖于国家和非国家资金。除了政府直接拨款外,职业技术教育与培训系统还通过专用的培训税或涉及公司的基金来寻求资金来源多样化。非国家行为体也通过竞争性采购直接参与其中,但结果喜忧参半。鼓励雇主通过征税赠款方案提供培训。但是,企业在培训方面的投资仍然不足,因为企业对培训的积极性始终低于直接从劳动力市场获取所需技能的积极性。政府通过个人学习账户或津贴计划来支付直接或间接的培训费用,从而为个人提供激励。

非政府组织和社区组织主导着成人课程。通过社区学习中心、扫盲计划等,非政府组织和民间社会组织向传统上被排除在正规教育之外的弱势成人群体伸出援手。在某些情况下,政府依靠这些组织的服务来实施国家成人扫盲和第二次机会计划;在其他情况下,这些群体对国家提供的成人教育提出了挑战,特别是在拉丁美洲,例如在成人扫盲中推广非主要语言;在其他情况下,这些组织受到了捐助者优先事项的影响。这些组织对政府政策制定的参与仍然有限,尽管在西部和中部非洲,自由放任的权力下放和外包战略带来了积极的结果,由国家监督和分配资源,而非国家行为体则负责提供教育。

私营部门扩大了其在成人教育中的作用,尤其是在语言学习方面。私营公司可以通过社区发展参与成人教育,通常是作为企业社会责任倡议或信息和通信技术供应的一部分。语言学习和测评的相关性越来越强,吸引了营利性公司。在阿根廷和秘鲁,约有40%的英语学习者在私立语言机构学习。手机辅助的语言学习也在普及,但其有效性还存在争议。


Image credits:
章節 1: Mikkel Ostergaard/Panos Pictures
章節 2: Tarik Abdel-Monem
章節 3: Jake Lyell/Alamy Stock Photo
章節 4: Robbi Akbari Kamaruddin/Alamy Stock Photo
章節 5: Chris Batson/Alamy Stock Photo
章節 6: Save the Children
章節 7: UNHCR/Lilly Carlisle
章節 8: Rupert Oberhäuser/Alamy Stock Photo