Поддержка государственного образования сильна

Выбор образования определяет жизнь детей. Родители должны не только производить простые расчеты финансовых затрат и выгод, но и учитывать множество взаимосвязанных факторов. Выбор в отношении того, чему учат, как, кем и где, отражает конкурирующие мировоззрения и устремления родителей и других заинтересованных сторон в образовании. Они касаются двух основных аспектов: контроля и распределения ресурсов, а также ценностей и убеждений для изменения общества. Выбор образования в высшей степени политизирован и прямо или косвенно отражается в политических программах. Помимо индивидуальных идеологических и косвенных факторов, понимание социальных проблем и того, как правительство, люди и учреждения должны взаимодействовать друг с другом, различается в разных странах. Это понимание влияет на отношение к тому, какую политику должно проводить правительство и кому она должна быть выгодна.

Исследования по поддержке государственного образования в подавляющем большинстве проводятся в странах с высоким уровнем дохода. Недавний опрос общественного мнения в Дании, Франции, Германии, Ирландии, Италии, Испании, Швеции и Соединенном Королевстве показал, что, когда респондентов попросили определить приоритет одной из восьми потенциальных областей для дополнительных расходов, образование было лучшим вариантом выбора в 28% случаев, а здравоохранение называли вторым по важности аспектом в 22% ответов. В то время как 77% респондентов поддержали возможность выбора школы, более 60% выступили против значительной роли частных школ в национальной системе образования.

Анализ данных специального модуля Международной программы социальных исследований (ISSP) 2016 года о роли правительства, подготовленный для этого доклада, касался поддержки государственного образования с использованием выборки из 35 стран, включая 10 стран со средним уровнем дохода. В целом 89% взрослых респондентов заявили, что основная ответственность за обеспечение школьного образования лежит на правительствах, в то время как 6% заявили, что за образование ответственны семьи, а 5% назвали прочие учреждения (частные компании и коммерческие организации; некоммерческие организации, благотворительные организации и кооперативы; религиозные организации). Но, отражая сильную приверженность негосударственному обеспечению образования, респонденты в Индии (46%),[1]на Филиппинах (63%) и в Чили (76%) выразили самую низкую поддержку государственному обеспечению образования (Рисунок 1).

Рисунок 1: В большинстве изученных стран более 80% респондентов поддерживают государственное образование

Источник Edlund and Lindh (2021) на основе ISSP 2016 года.

[1] Региональное издание данного доклада о негосударственных субъектах в сфере образования будет посвящено Южной Азии.

Различные аргументы высказывают стороны дебатов за или против негосударственного предоставления образования

Сторонники и противники негосударственных субъектов в сфере образования приводят аргументы в отношении способности и легитимности государственных и негосударственных субъектов содействовать эффективности, справедливости и интеграции, а также инновациям в образовании. Эти проблемы рассматриваются через призму того, считают ли люди, что образование является товаром или услугой, которую можно приобрести на рынке, и должны ли люди иметь возможность выбирать образование.

Являются ли негосударственные субъекты в сфере образования более эффективными с точки зрения затрат? Сторонники негосударственной деятельности в сфере образования утверждают, что это неизбежно, поскольку государство не может удовлетворить весь спектр потребностей в образовании. Независимо от того, мотивированы ли негосударственные субъекты благотворительностью, убеждениями и идеями или прибылью, если предложение образовательных товаров и услуг отвечает спросу, то возможно формирование рынка, если не традиционного, то, по крайней мере, планируемого. С помощью рынка можно достичь повышения экономической эффективности.

Противники негосударственной деятельности в сфере образования утверждают, что, если существуют экономически эффективные методы, они должны быть распространены на всю систему образования и применяться всеми школами, как государственными, так и негосударственными. Если появятся доказательства того, что учителям в стране платят слишком много, то это должно стать вопросом государственной политики, а не причиной для изменения модели предоставления услуг. Негосударственные субъекты могут повысить экономическую эффективность за счет найма молодых или неквалифицированных учителей, что не является устойчивым решением. Проведение надежных сравнений затрат между государственными и негосударственными школами является сложной задачей. Государственные школы, как правило, обслуживают находящиеся в более неблагоприятном положении группы населения, обучение которых обходится дороже.

Обеспечивают ли негосударственные субъекты равенство и инклюзию в образовании? Сторонники негосударственного образования утверждают, что негосударственные поставщики услуг помогают реализовать право на образование. Во многих контекстах негосударственные субъекты заполняли реальные пробелы в предоставлении образования, часто для находящихся в неблагоприятном положении групп, игнорируемых государственными системами. Правительства часто неохотно открывают школы в неформальных поселениях, как в Пакистане. Негосударственные субъекты также вносят ценный вклад во время кризисных и чрезвычайных ситуаций, таких как последствия катастрофического землетрясения в Непале в 2015 году. В Сальвадоре в городских районах, охваченных насилием и бандами, доля учащихся в негосударственных школах вдвое превышает средний показатель по стране.

Те, кто выступает против негосударственных школ, указывают на проблемы, вызванные выбором школы. Если родители могут выбирать школу, которую они хотят, без руководящих правил, тогда самые обеспеченные, скорее всего, смогут позволить себе лучшие, часто негосударственные школы, усугубляя неравенство, расслоение и сегрегацию. Для принятия решения родителям требуется качественная информация, но информация о характеристиках школы отсутствует или, если она существует, предоставляется неравномерно, при этом находящиеся в более неблагоприятном положении группы населения имеют более ограниченный доступ к ней. Кроме того, существует несколько труднодостижимых групп населения, которым поставщики могут неохотно предоставлять услуги.

Некоторые из тех, кто считает, что правительство не должно играть первостепенной роли в обеспечении образования, оспаривают его полномочия принимать решения о содержании образования или сомневаются в его способностях предоставлять образование желаемого уровня. Родители могут ходатайствовать об отдельном и негосударственном обеспечении в связи с опасением, что местная государственная школа угрожает ценностям культурного, этнического, языкового или религиозного сообщества, в котором они хотят воспитывать своего ребенка. Но правительства могут утверждать, что это противоречит их приверженности обеспечению справедливого и инклюзивного образования и препятствует их способности применять единые стандарты в стремлении обеспечить одинаковое качество образования для всех детей без исключения.

Привносят ли негосударственные субъекты больше инноваций в образование? Сторонники участия в образовании негосударственных субъектов утверждают, что оно способствует росту инноваций. Многие идеи, которые изменили понимание педагогики, возникли на задворках государственных образовательных систем или даже за их пределами. Государственные системы образования превратились в крупные централизованные бюрократические структуры, способные перестать считаться с интересами населения, которому они должны служить. Распространенная критика заключается в том, что государственные образовательные учреждения притупляют инициативу, навязывают стандартизацию и демотивируют студентов и преподавателей.

Внедрение инноваций является сложной задачей для государственных систем образования. Изменения должны быть опробованы и протестированы для определения масштабируемости. Проблемы могут включать бюрократические препятствия, пробелы в организационном потенциале, отсутствие мотивации у учителей и родителей, ограниченные финансовые средства, политическое вмешательство и противодействие. Однако государственные системы образования не имеют негативной предрасположенности к инновациям как таковой. И некоторые негосударственные субъекты проверяют, работают ли определенные инновации в сфере государственного образования.

Споры об инновациях часто заканчиваются ничем из-за того, что ключевые понятия представлены противоречивыми способами. Стандартизацию порочат те, кто выступает против того, что они считают жесткостью, традиционализмом и отсутствием дифференциации государственных образовательных систем. А защищают те, кто выступает за общие основные учебные программы для обеспечения соблюдения стандартов во всех школах, и кто предполагает, что именно конкурентное давление, зачастую под влиянием частных поставщиков, ускоряет тенденцию к взаимосоответствию. В конечном счете, препятствует ли стандартизация инновациям, зависит от того, какие стандарты определены. Такие термины, как «подотчетность», «автономия» и «выбор», приветствовались и демонизировались как организационные принципы образования. Хотя любая из этих идей может быть рассмотрена по существу, они не обязательно оправдывают большую роль негосударственного, и особенно частного, образования.

Число учащихся в негосударственных школах растет. Доля частных учебных заведений во всем мире увеличилась на 7 процентных пунктов примерно за 10 лет, с 10% в 2002 году до 17% в 2013 году в сфере начального образования и с 19% в 2004 году до 26% в 2014 году в секторе среднего образования, но с тех пор остается примерно неизменной (Рисунок 2).

Рисунок 2: Самая большая доля учащихся частных учреждений приходится на Южную Азию

Процентная доля учащихся в частных учебных заведениях в разбивке по уровню образования, 1990–2019 годы

Владение, управление и финансирование являются обычными критериями для определения негосударственного сектора. Отношения поставщиков услуг с государством, их мотивы и их цена могут быть использованы для их классификации. Анализ в данном докладе показал, что конфессиональные школы можно найти в 124 из 196 стран. Школы, организованные неправительственными организациями (НПО), и общинные школы существуют в 74 из 196 стран, часто в чрезвычайных ситуациях. Коммерческие школы составляют меньшинство, за исключением нескольких случаев, таких как Объединенные Арабские Эмираты. Есть широкий спектр школ со скромными ценами, в основном с одним владельцем, в странах с низким и средним уровнем дохода в Африке к югу от Сахары и в Азии, известных как частные школы с низкой стоимостью обучения.

Государственные и негосударственные школы различаются по охвату учащихся и ресурсам. Немногие дети из бедных семей имеют возможность посещать частные школы. Чтобы оценить качество образования, родители учитывают размер класса, профессионализм и усилия учителей, отзывчивость школы, дисциплину и безопасность, язык обучения, религию, этническую принадлежность и культуру. В Соединенном Королевстве анализ 18 000 английских школ, сравнивающий государственные школы с частными школами, выявил больший процент неквалифицированных учителей в последних. Государственные и частные школы могут отличаться другими ресурсами. В Латинской Америке среднее количество компьютеров на одного учащегося в частных школах вдвое больше, чем в государственных школах.

Большинство данных свидетельствует о том, что преимущества обучения в частном школьном учреждении ограничены. Данные по 31 стране с низким и средним уровнем дохода показали, что предполагаемая плата за обучение в частной школе снизилась на половину – две трети после корректировки с учетом благосостояния домохозяйств. Более того, хотя негосударственное предоставление базового образования способно восполнить пробелы в краткосрочной или среднесрочной перспективе, оно может привести к сегрегации и неравенству. В Швеции в 29 из 30 муниципалитетов существуют неполные средние школы с сильной сегрегацией; в 16 сегрегация, как представляется, в значительной степени обусловлена выбором школы. В то время как конкуренция с негосударственными школами, как ожидается, подтолкнет государственные школы к повышению качества услуг, простое присутствие частных или других школ в непосредственной близости может оказаться недостаточным стимулом для действий государственных школьных властей, если у них нет финансовых ресурсов или полномочий для реагирования.

Частное дополнительное обучение представлено практически повсеместно. Это явление, которое было распространено в ряде стран Восточной Азии и Арабских государств, также распространяется в регионах, где оно было редкостью, таких как Африка к югу от Сахары и северная Европа. Спрос на дополнительное обучение в наибольшей степени связан с необходимостью студентов подготовиться к экзаменам, где ставки высоки, чтобы получить конкурентное преимущество. Но влияние репетиторства на индивидуальную успеваемость учащихся неоднозначно: Некоторые исследования выявили положительные эффекты для наиболее отстающих, в то время как другие исследования показывают, что репетиторство не оказывает систематического положительного влияния на успеваемость учащихся. Кроме того, репетиторство может подорвать эффективность системы образования, негативно влияя на поведение учащихся и учителей.

Политика в отношении учебников, их закупки и распространения различаются с точки зрения участия государства. В некоторых странах издательская деятельность осуществляется в основном государственными и контролируемыми предприятиями; в других странах существует смешанная система государственных и частных издательств. Несколько стран с высоким уровнем дохода, включая Испанию, в основном предоставляют право на производство учебников коммерческим поставщикам, при этом правительство участвует в разработке руководящих принципов и утверждении предложений. Взаимодействие между международными издателями, донорами и местными заинтересованными субъектами часто усложняет переход права на публикации к местным изданиям в более бедных странах. Например, в индустрии по изданию учебников Габона доминирует «Edicef», подразделение по изданию учебников французской компании «Hachette Livre», одного из крупнейших в мире издателей.

Стимул к оцифровке контента обеспечивают крупные издательские и технологические компании. «Pearson», мировой лидер на рынке образовательных издательств, изменил свой слоган с «крупнейшего в мире издателя учебников и онлайн-учебных материалов» на «мировую компанию по цифровому обучению», уделяя больше внимания обучению и оценке в режиме онлайн. Помимо глобальных и региональных издателей учебников, технологические гиганты вошли в сектор онлайн-образования, и эта тенденция усилилась во время пандемии COVID-19. Анализ опыта закупок образовательных технологий в Соединенных Штатах показал, что школьные округа и школы, как правило, перегружены тысячами поставщиков образовательных технологий, предлагающих широкий спектр продуктов.

Правительства передают внешним подрядчикам все больше вспомогательных услуг в сфере образования. Критики внешнего подряда опасаются, что приватизация может подорвать предоставление государственных услуг и негативно повлиять на профессионализм. Австралийский анализ показал, что увеличение числа подрядчиков в сфере уборки привело к резкому увеличению числа подрядных организаций, увеличению числа случаев несоразмерно низкой оплаты труда, сокращению часов уборки и снижению стандартов охраны труда и техники безопасности.

Управление негосударственными образовательными учреждениями часто носит фрагментарный характер. Надлежащее управление и эффективные нормативные акты являются ключевыми факторами, определяющими способность правительств обеспечивать справедливое и качественное образование. В 94 странах отраслевые планы или стратегии предусматривают вмешательство негосударственных субъектов в предоставление или оказание услуг. В некоторых странах министерства или ведомства разделяют обязанности. Фрагментация, отсутствие координации и дублирование или нечеткое распределение обязанностей могут негативно повлиять на справедливость и качество. Министерства образования отвечают за негосударственных поставщиков услуг в 83% стран, в то время как в 13% действует сразу несколько органов власти. Только в 39 % стран при министерстве образования существует отдел, подразделение или агентство частного образования на национальном уровне. Религиозные организации, а не министерства образования, отвечают за конфессиональные школы в 22% стран в целом и в 70% в Северной Африке и Западной Азии в частности.

Механизмы финансирования оказывают влияние на управление. Негосударственные субъекты получают прямую или косвенную государственную финансовую поддержку в различных формах: помощь студентам (в 79% стран), субсидии родителям (19%), поддержка заработной платы учителей или другой практики (около 60%), а также кредиты или подарки (19%). Государственно-частное партнерство предполагает различные уровни взаимодействия между каждым субъектом, а также различные механизмы управления и регулирования. Обзор исследований, посвященных механизмам финансирования, показал, что воздействие часто оказывалось негативным. По меньшей мере, в двух третях из 98 исследований влияние субсидий, ваучерных и чартерных программ на справедливость было признано негативным.

Нормативные акты должны способствовать повышению качества и справедливости в образовании. Почти во всех странах существуют нормативные акты, устанавливающие требования для приема в негосударственные школы и их финансирования, включая регистрацию и лицензирование. В 80% стран существуют правила, касающиеся требований к площади, таких как размер участка или здания и минимальная площадь классной комнаты. В индийском штате Харьяна здания должны находиться в собственности или аренде не менее 20 лет до того, как они будут отданы под образовательное учреждение. Другой штат, Уттар-Прадеш, использует два критерия для признания школы: минимальная площадь на одного ученика (9 м²) и размер классной комнаты (180 м²). Нормативные акты также охватывают обеспечение питьевой водой и санитарию. В 47% стран, по которым имеются данные, в негосударственных школах необходимы туалеты, разделенные по признаку пола. В 74% стран регулируется соотношение учащихся и учителей. Около 45% стран разработали нормативные акты, касающиеся процедур приема в негосударственные школы, в то время как 67% регулируют плату за обучение в негосударственных школах в рамках обязательного образования. Чуть более половины разработали нормативные акты в отношении учебной программы. За последние 10 лет 21 страна ввела правила получения прибыли и 80 стран ввели обязательную сертификацию учителей.

Слабое осуществление и недостаточная подотчетность подрывают качество образования и справедливость.  Наличие действующих нормативных актов не означает, что негосударственные поставщики услуг соблюдают их. В некоторых странах с низким и средним уровнем дохода сложные, дорогостоящие или длительные процедуры регистрации не позволяют поставщикам услуг получить официальное признание. Правительство штата Лагос Нигерии одобрило только каждую четвертую из примерно 20 000 частных школ по состоянию на 2021 год. Статистика, по меньшей мере, 27 стран признает наличие незарегистрированных школ. Уганда классифицирует негосударственные школы как лицензированные, зарегистрированные и незарегистрированные: 14% начальных и 13% средних школ не зарегистрированы официально. Отсутствие контроля может привести к неформальному отбору студентов. В Боготе, Колумбия, программа концессионных школ в чартерных школах, созданная для предоставления услуг уязвимым группам учащихся, предполагала политику приема, основанную на недискриминации и близости к месту жительства; в действительности, хотя и неофициально, учащиеся отбирались на основе успеваемости.

Процессы и стандарты обеспечения качества различаются. Практически каждая страна обеспечивает соблюдение негосударственных школьных стандартов посредством школьных инспекций. В 81% стран это обязательство касается всех типов негосударственных школ; в 6% оно касается только школ, получающих поддержку государства. Кроме того, в 81% стран действуют нормативные акты, обязывающие негосударственные школы участвовать в крупномасштабных проверках. Более чем в половине этих стран это обязательство распространяется на все типы негосударственных школ, в то время как в 12% оно касается только школ, получающих поддержку от государства.

Эффективные механизмы подотчетности, санкции и механизмы возмещения ущерба также могут способствовать соблюдению требований. Правительство должно привлекать поставщиков образовательных услуг к ответственности за соблюдение стандартов качества, внедряемых ресурсов, безопасности и инклюзивности. Почти все страны применяют санкции, закрывают школы или отзывают лицензии, если негосударственные школы не соблюдают нормативные положения. Около 54% стран регулируют также продолжительность приостановки деятельности таких учреждений. Примерно в 90 странах существуют кодексы этики или поведения для учителей и школьного персонала, которые часто охватывают негосударственных поставщиков услуг.

Частное дополнительное обучение редко регулируется. Частное обучение не регулируется в 48% стран. Только 53 страны регулируют его в рамках законодательства об образовании, в то время как 19 регулируют его только в соответствии с коммерческим законодательством. В 31% стран в нормативных актах указывается требуемая квалификация преподавателей; 10 стран прямо запрещают преподавателям заниматься частным преподаванием. В Китае закон от 2021 года запрещает фирмам, преподающим обязательные школьные программы, получать прибыль, а также привлекать капитал, препятствуя выдаче новых лицензий. Компании должны стать некоммерческими, чтобы продолжать свою деятельность. Правительство создало департамент исключительно для регулирования и мониторинга частных обучающих компаний.

Правительства расходятся в своих решениях о том, следует ли и как именно финансировать негосударственных поставщиков услуг. В Канаде правительство покрывает 30% расходов частных школ и 94% расходов государственных образовательных учреждений. В Нидерландах все школы, независимо от типа, получают единовременные гранты на оплату персонала и эксплуатационных расходов, а также дополнительные средства для учащихся из неблагополучных социально-экономических слоев и с особыми образовательными потребностями. С 2000 года в ряде стран, включая Венгрию, Соединенное Королевство, Швецию и Чили, наблюдается увеличение доли учащихся в зависимых частных школах, которые получают не менее 50% своего финансирования от правительства.

Правительства финансируют лишь некоторые расходы негосударственных школ. В Бангладеш более 16 000 негосударственных средних школ и 7600 медресе, в которых в совокупности обучается 96% всех учащихся, получают ежемесячные выплаты на заработную плату учителей. Однако на Гаити, где 85% начальных школ являются негосударственными, не покрываются расходы на заработную плату. В Индии только 6% начальных и средних школ получили гранты на заработную плату учителей в 2019/20 году. В Индонезии медресе и исламские школы-интернаты, известные как песантрен, на долю которых приходится 35% всех частных школ, исключены из некоторых механизмов финансирования.

Некоторые правительства поддерживают прием в негосударственные школы учащихся из неблагополучных семей. В Индии Закон о праве на образование 2009 года требовал, чтобы частные школы предоставляли 25% мест в 1 классе детям из семей с низким доходом; в обмен правительство возмещало их расходы на обучение. В отличие от Индии, Кот-д’Ивуар, где число учащихся в субсидируемых средних школах выросло в четыре раза в период с 2010/11 по 2017/18 год, не ставил своей целью обеспечение равного доступа к образованию.

Домохозяйства сталкиваются со значительными расходами и трудным выбором. В качестве доли ВВП расходы домохозяйств на образование составляют 0,3% в странах с высоким уровнем дохода и 1% в странах с низким и средним уровнем дохода. Это 1,2% ВВП в Сальвадоре, 1,5% в Марокко, 1,8% в Индии и 2,5% в Гане. В то время как беднейшие 20% домохозяйств практически ничего не тратят на образование в Аргентине, Коста-Рике, Филиппинах и Замбии, самые богатые 20% тратят от 0,5% до 1,7% ВВП.

Государственное образование часто не является бесплатным. Около трети расходов домохозяйств в странах с низким и средним уровнем дохода приходится на домохозяйства, дети которых посещают государственные школы. На домохозяйства с детьми, обучающимися в частных школах, приходится около 80% расходов в Гватемале и Пакистане; на домохозяйства с детьми, обучающимися в государственных школах, приходится около 60% расходов в Китае и Кении. В сельских районах Объединенной Республики Танзании более трех четвертей семей считают взносы в начальную школу обязательными, отмечая, что дети могут быть наказаны, если взносы задерживаются. В Австралии родительский вклад в обучение усугубляет неравенство между школами.

Частное дополнительное обучение является основной статьей расходов для многих семей. В Китае домохозяйства отдавали около трети своих общих расходов на образование на расходы вне школы в 2017 году, вариация составила от 17% для сельских домохозяйств до 42% для городских домохозяйств. В Египте среди учащихся общеобразовательной средней школы представители самого обеспеченного квинтиля домохозяйств потратили 51% на частное обучение, а самого бедного – 29%, если оценивать данные с точки зрения средних расходов на душу населения. В Мьянме репетиторство составляло 42% от общих расходов домохозяйств на образование.

Частные поставщики услуг полагаются на собственные расходы домохозяйств. Большинство частных средних школ получают, по меньшей мере, 80% своих доходов от платы за обучение в 28 из 51 системы образования с уровнем дохода выше среднего и высоким уровнем дохода. В странах с низким и средне-низким уровнем дохода бедные родители используют различные стратегии, чтобы справиться с расходами на частную школу. Во всем мире каждая шестая семья откладывает деньги на оплату школьного обучения, в то время как около 8% домохозяйств берут также кредиты для этой цели. На Гаити, в Кении, на Филиппинах и в Уганде 30% или более домашних хозяйств берут кредиты на оплату школьного обучения.

Пандемия COVID-19 существенно повлияла на финансирование частных школ. Пандемия затронула частные школы, особенно те, которые полагаются на плату за обучение. Нигерия запустила пакет стимулирующих мер с низкопроцентными кредитами для оплаты труда учителей частных школ. В Гане частные школы получали поддержку в рамках общей программы для малых и средних предприятий. Вьетнам расширил программы денежных переводов, чтобы охватить учителей частных школ. В Панаме от 35% до 40% родителей не могли выплачивать ежемесячные взносы на обучение. В Эквадоре число учащихся государственных школ увеличилось на 6,5%, или на 120 000 учащихся, которые перевелись из частных школ.

Обсуждается вопрос об оказании помощи в целях финансирования частного образования. Из образовательного портфеля почти в 1,2 миллиарда долларов США Международная финансовая корпорация выделила 15% сетям частных школ, но заморозила свои инвестиции в платные частные школы в 2019 году под давлением организаций гражданского общества. Глобальное партнерство в интересах образования разработало стратегию частного сектора, но противодействие в ходе переговоров привело к появлению положения, запрещающего использование его средств для поддержки коммерческого предоставления основных образовательных услуг.

Доноры экспериментируют с партнерствами между государственным и частным секторами. Испытывающие нехватку денежных средств правительства привлекли частный капитал для улучшения и расширения инфраструктуры государственного образования в Египте, на Филиппинах и в Южной Африке. Некоторые доноры рассматривают возможность использования своих средств в качестве катализатора для привлечения финансирования в рамках таких партнерств. Однако существуют опасения, что правительства, которые могут разрабатывать, осуществлять и регулировать партнерские отношения, могли бы прибегать к государственным закупкам для более эффективного достижения своих целей.

Финансовый вклад благотворительной и корпоративной деятельности в образование невелик. Несмотря на представления о том, что сумма, которую благотворительные фонды тратят на образование, растет, она остается относительно незначительной. По оценкам систематического анализа благотворительных пожертвований 143 фондов в рамках Сети фондов в интересах развития инициативы Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), на образование было выделено 2,1 миллиарда долларов США за три года с 2013 по 2015 год. Это равно 9% от суммы всех благотворительных пожертвований.

В основе дискуссий о роли негосударственных субъектов в образовании лежат аргументы, связанные с эффективностью, инновациями и справедливостью. Дискуссии часто сопровождаются язвительными комментариями и недоверием, поскольку сталкиваются два полярных взгляда на мир. Выступая за или против усиления роли негосударственных субъектов, различные группы пытаются повлиять на общественное мнение и политику в области образования. Их инструментами являются информационно-пропагандистские и лоббистские сети, исследования и финансирование, которые часто связаны с продажей товаров и услуг. В этом соревновании политических идей и экономических интересов, где действующие лица используют законные и незаконные средства для того, чтобы их точка зрения возобладала, основная задача состоит в том, чтобы сохранять прозрачность и целостность процесса государственной политики в области образования и сдерживать корыстные интересы.

Большинство групп заинтересованных лиц не придерживается единой позиции в отношении негосударственных поставщиков образовательных услуг. Организации гражданского общества часто выступают с критикой, выражая озабоченность по поводу приватизации и коммерциализации образования и утверждая, что образование должно оставаться под контролем демократии. Тем не менее, даже в рамках правозащитного движения, такого как Глобальная кампания в поддержку образования, его члены придерживаются более гибких взглядов, на которые влияет реальность в их странах. В опросе участников, проведенном для этого отчета, 43% выразили негативное мнение о предоставлении услуг в коммерческих целях, но 12% высказались в поддержку; в отношении государственно-частного партнерства доли составили 41% и 20%, остальные выразили смешанное мнение.

Глобальные информационно-пропагандистские сети рассматривают приватизацию и коммерциализацию как угрозу праву на образование. Эта точка зрения выражена в Абиджанских принципах, касающихся обязательств государств в области прав человека по обеспечению государственного образования и регулирования участия частного сектора в образовании. В 2018 году 10 граждан Кении подали жалобу аппарату Советника по соблюдению обязательств, независимому механизму подотчетности Международной финансовой корпорации (МФК), утверждая, что коммерческая сеть Bridge International Academies нарушает стандарты учебных программ, охраны труда и техники безопасности. В 2020 году МФК заморозила инвестиции в школьные сети, в то время как Группа независимой оценки Всемирного банка начала оценку инвестиций в частные школы.

Некритическая поддержка и выделение ресурсов многих международных организаций негосударственным поставщикам влияют на повестки дня. Одним из путей, с помощью которого Всемирный банк влияет на разработку политики, является вовлечение частного сектора, которое считается одним из 13 наиболее важных направлений политики в области содействия обучению в рамках Системного подхода для повышения результатов образования. В его рамках рекомендовано расширить частное предоставление услуг в 9 из 10 стран. Фонд результатов образования, созданный ЮНИСЕФ, привлекает инвесторов для финансирования ориентированных на конкретные результаты проектов, которые не продемонстрировали положительный опыт работы в сфере образования. Организации, получившие международную поддержку, включают сеть Ark, которая расширилась от действующих государственных школ в Англии до консультирования и оказания помощи в реализации государственно-частных партнерств в различных странах, включая Либерию и Южную Африку.

Позиции фондов различаются в отношении той роли, которую, по их мнению, негосударственные субъекты должны играть в образовании. Различные мотивации корпоративных и благотворительных фондов затрудняют их классификацию по группам. Часто фонды подвергаются критике за попытки влиять на политику в определенных направлениях. Благотворительный фонд Леманна помог внедрить национальные стандарты обучения в Бразилии после многочисленных консультаций.

Профсоюзы учителей находятся в авангарде пропагандистских усилий по поддержке государственного образования. Профсоюзы эффективно разоблачили попытки подорвать государственное образование путем необоснованной коммерциализации и передачи право на оказание государственных услуг третьей стороне. Федерация профсоюзов учителей Education International сомневается в том, что развитие государственно-частных партнерских отношений в Латинской Америке, например в Коста-Рике и Доминиканской Республике, нанесет ущерб государственным учреждениям, оказывающим те же услуги. Но в некоторых случаях за подрыв усилий по укреплению государственного образования профсоюзная тактика подвергалась критике.

Предприятия выстраивают свою пропаганду реформы образования с точки зрения человеческого капитала. Японская федерация бизнеса, как и другие мощные экономические лобби по всему миру, выпустила рекомендации по образовательной политике, которые призывают к модернизации и включению в программу навыков 21 века. Некоторые критиковали рекомендации как противоречащие практике найма и обучения работодателей. Глобальная бизнес-коалиция за образование призывает своих членов к опыту, лидерству и ресурсам, чтобы придать образованию политическое значение. Критики возражают, что лучшей поддержкой государственному образованию было бы искреннее участие в кампаниях против уклонения от уплаты налогов и сокрытия налогов. Также была выражена озабоченность по поводу того, как фирмы, занимающиеся образовательными технологиями, которые используют маркетинговые методы для продажи государственных продуктов способами, не соответствующими общественному благу, активизировали свои усилия во время кризиса COVID-19 и перехода на дистанционное обучение.

Негосударственные субъекты занимают лидирующие позиции в сфере услуг по уходу и образованию для детей в возрасте до 3 лет. В 33 странах с высоким уровнем дохода в 2018 году на частные учебные заведения приходилось 57% от общего числа учащихся. В Австралии, Ирландии, Нидерландах, Новой Зеландии и Соединенном Королевстве основную ответственность за услуги несет коммерческий частный сектор. В Германии в 2017 году 73% учащихся поступили в частные учебные заведения, но только 3% поставщиков были коммерческими. В 33 странах со средним уровнем дохода на негосударственные субъекты приходилось 46% зачисления детей в возрасте до 3 лет, варьируясь от близкого к нулю значения в Российской Федерации до 100% в Турции. Лишь несколько стран, включая Сальвадор, перешли к более широкому государственному предоставлению услуг. Страны Латинской Америки, включая Колумбию, Гватемалу и Перу, приняли довольно скромные программы сообществ по уходу за детьми. Предоставление услуг работодателем, относительно распространенное в более богатых странах, лишь постепенно появляется в более бедных странах. Ключевая проблема заключается в том, что занятость в официальном секторе составляет лишь 30% занятости в странах с низким и средним уровнем дохода.

Негосударственные субъекты более активны в секторе дошкольного, нежели базового образования. В период с 2000 по 2019 год доля учащихся частных учреждений в общем числе учащихся в секторе дошкольного образования увеличилась с 28,5% до 37%, достигнув 55% в Восточной и Юго-Восточной Азии. В Китае в рамках политики «хождения на двух ногах» доля частных учреждений увеличилась с 31% до 57%. Во Вьетнаме доля учащихся частных учреждений образования сократилась с 60% в 2003 году до 12% в 2014 году. Доли варьируются от менее чем 1% в странах Восточной Европы, включая Украину, до более чем 95% в Карибском бассейне (например, Антигуа и Барбуда) и Тихоокеанском регионе, где предоставление услуг, как правило, осуществляется либо на уровне сообществ (например, Вануату), либо связано с религиозными миссиями (например, Самоа). Северная Африка и Западная Азия, где лидерами являются Алжир и Египет, являются регионом, в котором зафиксировано наибольшее снижение доли частных учреждений в охвате дошкольным образованием с 53% в 2000 году до 36% в 2019 году. Напротив, в период с 2000 по 2018 год доля частных учреждений увеличилась в Израиле с 5% до 36%, а в Кувейте – с 26% до 45%.

Стоимость негосударственных услуг в сфере дошкольного образования может быть слишком высокой для беднейших слоев населения. Исследования домохозяйств показывают, что административные данные занижают долю негосударственного образования в шести из семи африканских стран к югу от Сахары в среднем на 20 процентных пунктов. Негосударственное предоставление услуг в основном направлено на удовлетворение спроса в городских районах, где такие услуги, как правило, более доступны, и спроса со стороны более богатых домохозяйств, которые могут их себе позволить. В качестве доли годового потребления домохозяйств частное дошкольное образование составляет 6% для самых богатых и 17% для самых бедных домохозяйств в Гане; в Эфиопии эти значения равны 4% и 21% соответственно.

Негосударственное предоставление услуг осложняет управление и регулирование. Большое количество негосударственных субъектов усложняет управление. В Камбодже существуют отдельные правила и постановления для дошкольных учреждений сообществ. В Шри-Ланке отсутствие многосекторальной нормативной базы означает, что сфера деятельности нескольких министерств (образования, здравоохранения и министерства по делам женщин и детей), а также провинциальных советов пересекается. В Лагосе, Нигерия, вероятность того, что министерство образования штата проверит частное дошкольное учреждение, была выше, если плата за обучение в нем была высока (68%), чем если учреждение взимало низкую плату (48%). В Найроби, Кения, школы сообществ проверяются чаще, чем религиозные, благотворительные или коммерческие.

Качество негосударственных поставщиков услуг сильно варьирует. Во многих странах с низким и средним уровнем дохода частные преподаватели, как правило, менее подготовлены и имеют меньше возможностей для профессионального развития, чем их коллеги из государственного сектора. Только 8% частных, в отличии от 75% государственных воспитателей детских садов, проходят программу обучения Службы образования Ганы, поскольку для частных учителей не существует минимальных требований. Использование английского языка в качестве средства обучения в негосударственных дошкольных учреждениях, как в Бразилии, является примером противоречия между соответствующими развитию учебными планами и распространенными представлениями о качестве.

Лишь в немногих странах с низким и средним уровнем дохода существуют процедуры обеспечения качества, выходящие за рамки административных требований. На Ямайке, где предоставление услуг в основном находится в негосударственных руках, министерству образования требуются квалифицированные инспекторы; другие сотрудники ежемесячно посещают места мониторинга на основе 12 национальных стандартов, которые включают взаимодействие и взаимоотношения между детьми, учителями, родителями, воспитателями и членами сообщества. Филиппины следят за национальными стандартами и компетенциями с помощью утвержденного правительством Филиппинского контрольного перечня вопросов развития детей в раннем возрасте.

Негосударственные субъекты внедряют инновации и выступают за ВОДМ. Исторически сложилось так, что преданные своему делу педагоги работали вне или на периферии официальной системы государственного образования, чтобы реализовать свое видение обучения, ориентированного на детей. Исследователи обратили внимание на долгосрочную эффективность программ дошкольного образования, призывая государственные органы к расширению таких программ. Негосударственные субъекты выступают в защиту изолированных детей, работая с матерями в пенитенциарных учреждениях Чили, бедными работающими родителями на Филиппинах и детьми в учреждениях в Румынии. Такие организации, как Фонд Бернарда ван Леера, Фонд Ага Хана и Фонды Открытого общества, мобилизовали поддержку и информационно-пропагандистскую деятельность ВОДМ.

Почти все страны обеспечивают услуги высшего образования с помощью государственных и негосударственных субъектов. Около 33% студентов высших учебных заведений обучаются в частных учебных заведениях по всему миру, причем наибольшая доля приходится на Центральную и Южную Азию, Латинскую Америку и Карибский бассейн. Рост негосударственных поставщиков услуг отвечает целому ряду требований. Учреждения, ориентированные на религию или культуру, связаны с историей и традициями, удовлетворяя спрос на «другое» образование. Элитные учебные заведения возникают в ответ на спрос на «лучшее» образование, часто со стороны более обеспеченных групп населения. Наконец, в последнее время в ответ на спрос на «больший выбор» высшего и среднего специального образование, особенно в условиях ограниченных государственных бюджетов, резко возросло число небольших неконфессиональных учебных заведений.

Негосударственные учреждения оказывают влияние на качество системы. Небольшие платные учебные заведения, как правило, предлагают лишь несколько направлений обучения, в основном профессионально ориентированных. В Индии  около 40% частных колледжей предлагают только одну специальность, как правило, в сфере образования. Профессорско-преподавательский состав негосударственных учреждений с меньшей вероятностью будет работать полный рабочий день – менее 20% в Сенегале – и часто подрабатывает преподавателями в государственных учреждениях. В Малайзии подрабатывать могут до 80% сотрудников небольших и новых негосударственных учебных учреждений. Ориентация на прибыль создает дополнительные проблемы с качеством, связанные с концентрацией рынка и приоритизацией прибыли над улучшением образования.

Негосударственное предоставление услуг вызывает опасения относительно равенства. В странах с доходом выше среднего большая доля учащихся негосударственных субъектов в общем числе учащихся связана с серьезными различиями в посещаемости. В Уругвае более 75% студентов негосударственных учебных заведений составляют представители самого богатого квинтиля, по сравнению с менее чем 40% в государственных учебных заведениях. Тем не менее, негосударственные учреждения могут внести свой вклад в обеспечение доступа к группам, подверженным риску изоляции. В Саудовской Аравии они расширили доступ для женщин, предложив курсы только для женщин, в то время как в Малайзии они предоставляют доступ этническим китайцам и индийцам, которым запрещено посещать государственные учреждения по этническим квотам. Тем не менее, такое отдельное предложение услуг может представлять опасность для социальной сплоченности.

Нормативно-правовая база, как правило, отражает мнение правительства о негосударственных субъектах. Строгое регулирование связано с недоверием, в то время как более благоприятные мнения о негосударственных субъектах могут способствовать аккредитации, мониторингу и даже государственному финансированию. В некоторых странах на коммерческие учреждения распространяются более строгие правила: они могут быть полностью объявлены вне закона, как в Аргентине и Чили, или столкнуться с ограничениями на выделение бюджетных средств, такими как предел возврата инвестиций, равный 10%, на Филиппинах. В целом механизмы обеспечения качества помогли странам закрыть учреждения, занимающиеся мошеннической деятельностью или предоставляющие некачественные услуги. В 2017 году Комиссия по высшему образованию Пакистана выявила 153 незаконных учебных заведения, действующих в стране. Но ресурсов для аккредитации и мониторинга негосударственных учреждений часто не хватает.

Правила, способствующие обеспечению справедливости, менее распространены, чем административные. Квоты или специальные критерии приема, разработанные для улучшения доступа к высшему образованию находящихся в неблагоприятном положении групп, не всегда распространяются на негосударственных поставщиков услуг. Даже если они применяются, как в Индии, они обычно направлены только на учреждения, получающие государственное финансирование. К исключениям относятся обязательство негосударственных учреждений предоставлять гранты или стипендии некоторым студентам, как в Боливии и Эквадоре, и ограничение платы за обучение, как в Азербайджане и Кении.

Условия финансирования негосударственных учреждений значительно влияют на качество и справедливость. Финансирование большинства негосударственных учреждений, особенно небольших и неэлитных, в значительной степени зависит от сборов. Однако в большинстве стран правительства также помогают финансировать негосударственные учреждения. Некоторые преподаватели в Индонезии получают субсидии как государственные служащие, а негосударственным учреждениям в Таиланде предоставляется специальный фонд. Доступ к государственным фондам может улучшить негосударственное обеспечение, поощряя исследовательские инициативы или, при определенных условиях, подталкивая учреждения к соблюдению стандартов качества или справедливости.

Домохозяйства взяли на себя большую долю финансирования высшего и среднего специального образования, увеличивая потребность как в государственной, так и в негосударственной поддержке. Правительства могут предлагать целевые субсидии на оплату обучения негосударственным учреждениям, как в Бразилии и Чили, или субсидировать программы студенческих кредитов, доступные в более чем 70 странах для всех студентов высших учебных заведений. Негосударственные субъекты помогают домохозяйствам покрывать расходы за счет стипендий, выплачиваемых компаниями, фондами, НПО и благотворителями, а также путем предоставления студенческих кредитов или соглашений о долевом участии в доходах.

Негосударственные субъекты помогают финансовым учреждениям не только сборами. Общие механизмы включают участие в рыночной деятельности, такой как предложение аренды земли, коммерциализация продуктов и услуг и привлечение капитала с помощью займов и облигаций. К середине 2020 года объем выпуска облигаций университетами по всему миру достиг 11,4 миллиарда долларов США, что более чем вдвое превышает объем в 2019 году. Доноры и благотворители также представляют собой важный безвозмездный источник доходов для учреждений, на их на долю приходится более половины общего объема средств, привлеченных высшими учебными заведениями в Соединенных Штатах в 2020 году.

Негосударственные субъекты влияют на высшее образование различными способами. Некоторые механизмы, такие как исследовательские партнерства, лоббирование, реформы делового управления и информационно-пропагандистская деятельность, могут помочь повысить прозрачность и укрепить сектор. Другие, такие как значительные пожертвования коммерческих учреждений политикам (например, в Бразилии и Соединенных Штатах), могут привести к неоправданному влиянию на разработку политики и подорвать институциональную автономию.

Негосударственные субъекты помогли расширить сферу предоставления технического и профессионального образования. Во всем мире в 2019 году 38,5% учащихся послешкольного, не высшего образования выбрали частные учебные заведения. В странах ОЭСР 44% студентов, обучающихся по краткосрочным программам высшего профессионального образования, были зачислены в частные учебные заведения. Сотрудничество с негосударственными субъектами направлено на то, чтобы сделать системы технического и профессионального образования и профессиональной подготовки (ТПОП) более чуткими к требованиям рынка труда и повысить их потенциал и ресурсы даже в странах с консолидированными государственными системами ТПОП. В других контекстах негосударственные субъекты дополняли предоставление профессионального образования с помощью традиционных закупок, автономных учебных инициатив и государственно-частных партнерств, в основном координируемых государством. В более бедных странах негосударственные субъекты обеспечивают более справедливый доступ к ТПОП для групп, находящихся в неблагоприятном положении.

Работодатели участвуют в формальном и неформальном обучении. Исследование Международной организации труда по переходу от школьного обучения к работе показало, что менее одного из пяти участников в возрасте от 15 до 35 лет в 33 странах прошли, по крайней мере, одно обучение в рамках своего образования. Низкий уровень участия в странах с низким уровнем дохода может быть связан с теневым характером рынков труда и систем профессиональной подготовки. Без регулирования и признания должным образом стимулы, связанные с обучением, могут потерять свою эффективность. Посреднические организации могут способствовать диалогу с работодателями, улучшать обучение и обеспечивать правильное соответствие, особенно в странах, где нет установившихся традиций ученичества.

Непрерывное повышение квалификации в основном обеспечивается частными работодателями. В то время как официальное ТПОП в основном ориентировано на профессии, подверженные риску автоматизации, повторное обучение и повышение квалификации происходят за пределами традиционного образования. Преобладает неформальное и спонсируемое работодателем обучение; то, что предлагается, напрямую связано с размером фирмы. Результаты Программы оценки навыков STEP Всемирного банка показывают, что работодатели предпочитают обучение на рабочем месте внешним программам, предоставляемым официальными государственными или частными поставщиками.

Управление на основе широкого участия в системах повышения квалификации является сложной задачей. Системы ТПОП в основном остаются централизованными. Национальные рамки квалификаций в более чем 150 странах направлены на то, чтобы сделать управление ТПОП более представительным и соответствующим целям, хотя повышение прозрачности и актуальности навыков остается приоритетом для государственных органов. Эффективность систем ТПОП сдерживается частично внедренными механизмами обеспечения качества. Взаимодействие между частным и образовательным секторами, как правило, сосредоточено на выявлении навыков, а не на разработке учебных программ. Системы навыков, которые эффективно справляются с экономическими изменениями, основаны на трехсторонних подходах с привлечением социальных и экономических субъектов. Через отраслевые советы по профессиональным навыкам были созданы ориентированные на знания государственно-частные партнерства в целях улучшения понимания потребностей рынка труда.

Системы повышения квалификации опираются на государственное и негосударственное финансирование. В дополнение к прямым государственным ассигнованиям системы ТПОП стремятся диверсифицировать финансирование за счет целевых сборов за обучение или фондов с участием фирм. Негосударственные субъекты также принимали непосредственное участие в конкурсных закупках, но результаты оказались неоднозначными. Работодателям рекомендуется проводить обучение в рамках программ льготных субсидий. Тем не менее, фирмы недостаточно инвестируют в обучение, поскольку стимул для этого неизменно ниже, чем стимул для получения необходимых навыков непосредственно с рынка труда. Правительства предоставляют стимулы отдельным лицам, покрывая прямые или косвенные расходы на обучение за счет индивидуальных учебных счетов или пособий.

Неправительственные и общественные организации лидируют в секторе программ для взрослых. Через общинные учебные центры, программы повышения уровня грамотности и т. п. НПО и организации гражданского общества оказывают помощь уязвимым группам взрослых, традиционно исключенным из официального образования. В некоторых случаях правительства полагаются на их услуги для реализации национальных программ повышения уровня грамотности среди взрослых и программ второго шанса; в других контекстах такие группы ставят под сомнение предоставление государством образования для взрослых, особенно в Латинской Америке, например, пропаганду не доминирующих языков в области грамотности взрослых; в других случаях на них влияют приоритеты доноров. Их участие в разработке государственной политики остается ограниченным, хотя в Западной и Центральной Африке стратегия обоюдно справедливой децентрализации и привлечения внешних поставщиков услуг привела к положительным результатам, когда государство контролирует и распределяет ресурсы, в то время как негосударственные субъекты отвечают за предоставление услуг.

Частный сектор расширил свою роль в образовании взрослых, особенно в сфере изучении языков. Частные компании могут заниматься образованием взрослых посредством развития сообществ, часто в рамках инициатив корпоративной социальной ответственности или предоставления информационно-коммуникационных технологий. Растущая актуальность изучения языков и оценки языковых навыков привлекает коммерческие фирмы. Около 40% изучающих английский язык в Аргентине и Перу обучаются в частных языковых учреждениях. Изучение языков с помощью мобильных устройств также распространяется, но его эффективность до сих пор является предметом спора.

Image credits:
Глава 1: Mikkel Ostergaard/Panos Pictures
Глава 2: Tarik Abdel-Monem
Глава 3: Jake Lyell/Alamy Stock Photo
Глава 4: Robbi Akbari Kamaruddin/Alamy Stock Photo
Глава 5: Chris Batson/Alamy Stock Photo
Глава 6: Save the Children
Глава 7: UNHCR/Lilly Carlisle
Глава 8: Rupert Oberhäuser/Alamy Stock Photo